美國(guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制修訂——科學(xué)界與產(chǎn)業(yè)界和政府不斷博弈的過(guò)程
（紀(jì)翠玲 賈朋群 中國(guó)氣象局培訓(xùn)中心）
一、美國(guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)概況
空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是在限定的時(shí)間內(nèi)對(duì)環(huán)境空氣中各種污染物的最高允許質(zhì)量濃度給予的規(guī)定，是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境政策要求而確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，也是評(píng)價(jià)環(huán)境空氣質(zhì)量的依據(jù)。美國(guó)將環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分為兩級(jí)。一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以保護(hù)人體健康為主要對(duì)象，包括對(duì)哮喘病患者、兒童、老年人等"敏感"人群健康狀況的保護(hù)；二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以保護(hù)自然生態(tài)及公眾福利為主要對(duì)象，包括防止能見度降低和防止對(duì)動(dòng)物、莊稼、蔬菜及建筑物等的損害。
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美國(guó)的《清潔空氣法》要求環(huán)保署（EPA）每五年就要對(duì)煤煙（即顆粒物）、臭氧等主要空氣污染物的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一次復(fù)審。1997年，EPA根據(jù)《清潔空氣法》在1971年、1973年、1978年、1979年、1980年、1987年、1990年等版本不斷修訂的基礎(chǔ)上重新編制了空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)SO2、PM10、PM2.5、NO2、CO、O3和Pb等污染物給出了控制限值。隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和空氣污染的加重，多年未修訂的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)保護(hù)人體健康、生態(tài)環(huán)境和公眾福利的目標(biāo)，為此，科學(xué)家和社會(huì)團(tuán)體專家紛紛提議要求重新修訂和提高這些主要污染物的標(biāo)準(zhǔn)。然而，EPA在確定污染物含量的具體數(shù)值時(shí)并不重視科學(xué)家的建議，因此總是遭到科學(xué)界和社會(huì)團(tuán)體的強(qiáng)烈反對(duì)和抨擊。美國(guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制修訂是科學(xué)界與產(chǎn)業(yè)界和政府不斷博弈的復(fù)雜過(guò)程。
二、煤煙標(biāo)準(zhǔn)的修訂
煤煙是造成空氣污染和具有嚴(yán)重危害的主要污染物之一。2005年12月，美國(guó)環(huán)保署署長(zhǎng)約翰遜在制定煤煙這個(gè)主要的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)決定放棄科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)的建議，這一舉動(dòng)立刻激怒了科學(xué)家和環(huán)境學(xué)團(tuán)體。2006年12月，新的煤煙標(biāo)準(zhǔn)頒布實(shí)施，它對(duì)環(huán)境空氣中煤煙含量規(guī)定的更加嚴(yán)格，定為15微克/立方米。雖然新標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過(guò)多方討論和征求意見最終確定下來(lái)的，然而美國(guó)有13個(gè)州對(duì)這個(gè)新標(biāo)準(zhǔn)并不認(rèn)同，并對(duì)EPA未能制定良好的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而提出起訴。訴訟方中的賓夕法尼亞州環(huán)保部門認(rèn)為EPA在過(guò)去的研究分析中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)如果將可接受空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中的煙粒含量降至13微克，那么每年就可以避免24000人因慢性呼吸道和哮喘病而早逝，EPA的科學(xué)家曾向EPA提出了提高空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的建議，希望把可接受的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中的煙粒的含量從15微克/立方米降至13或14微克，但是他們的建議卻被忽視了。
三、臭氧標(biāo)準(zhǔn)的修訂
臭氧是空氣中光化學(xué)煙霧的主要成分，會(huì)對(duì)人的肺部造成危害，使人易患呼吸系統(tǒng)疾病和加重哮喘。發(fā)電廠、機(jī)動(dòng)車、工業(yè)設(shè)施、汽油揮發(fā)和化學(xué)溶劑被認(rèn)為是臭氧人為排放的主要來(lái)源，因此，臭氧標(biāo)準(zhǔn)的修訂將會(huì)影響到這些能夠產(chǎn)生臭氧的化學(xué)物質(zhì)源。據(jù)美國(guó)媒體報(bào)道，美國(guó)一些衛(wèi)生專家和國(guó)會(huì)議員曾批評(píng)EPA多年不更新空氣臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)，而石油、電力等行業(yè)以危害經(jīng)濟(jì)為由游說(shuō)不要更新這一標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，EPA對(duì)臭氧標(biāo)準(zhǔn)的最后一次審查是在1997年，舊標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)使用了長(zhǎng)達(dá)10年之久。美國(guó)肺科協(xié)會(huì)（ALA）和其他組織對(duì)于EPA沒(méi)能及時(shí)修訂該標(biāo)準(zhǔn)提出了訴訟并最終獲勝，要求EPA在2008年3月12日之前發(fā)布一項(xiàng)新標(biāo)準(zhǔn)。
2008年3月12日EPA宣布，根據(jù)《清潔空氣法》的要求和有關(guān)臭氧效應(yīng)和煙霧的基本組成的最新科學(xué)發(fā)現(xiàn)，美國(guó)將執(zhí)行比以往更加嚴(yán)格的8小時(shí)地面臭氧新標(biāo)準(zhǔn)，其中，新的一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)提高為75ppb（ppb即十億分之一，表示空氣中污染物的體積濃度），新的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與原來(lái)的主要標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)，仍為84ppb。按照EPA的原有規(guī)定，美國(guó)全國(guó)空氣監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)中的700多個(gè)縣鎮(zhèn)有多達(dá)345個(gè)不達(dá)標(biāo)，而在舊標(biāo)準(zhǔn)下，只有85個(gè)縣鎮(zhèn)不達(dá)標(biāo)。新標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格的規(guī)定，旨在保護(hù)"人類社會(huì)安全"，它是清潔空氣法案中定義更廣的階段，涉及土壤、植被、能見度和財(cái)產(chǎn)等多個(gè)方面。EPA透露這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的修訂是美國(guó)環(huán)保署通過(guò)研究1700多項(xiàng)有關(guān)臭氧公眾健康和福利效應(yīng)的同行評(píng)議科學(xué)研究成果，征求職員和外部科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)的意見，并廣泛征求公眾意見，才最終選擇這一標(biāo)準(zhǔn)值，先后召開了5次聽證會(huì)，收到了大約9萬(wàn)條書面意見。據(jù)EPA評(píng)估，要想達(dá)到新的臭氧標(biāo)準(zhǔn)，估計(jì)全美每年需要投入76億至85億美元來(lái)改善空氣質(zhì)量。與治污成本相比，臭氧含量降低將獲得20到190億美元的健康效益，包括支氣管炎和哮喘防治、住院和急診、非致命心臟病防治以及新生兒死亡等。
在這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的修訂過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)界團(tuán)體忠告EPA署長(zhǎng)不要干涉臭氧標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是用來(lái)保護(hù)公眾健康并要顧及哮喘病患者和兒童這樣的敏感人群的安全，他們認(rèn)為污染物濃度的界限值定為80ppb最合適。美國(guó)肺科協(xié)會(huì)和其他組織包括EPA的兒童健康保護(hù)顧問(wèn)委員會(huì)，要求標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)應(yīng)定為60ppb。EPA的清潔空氣科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)（CASAC）引用了權(quán)威的科學(xué)證據(jù)，一致推薦標(biāo)準(zhǔn)不要超過(guò)70ppb。同煤煙標(biāo)準(zhǔn)一樣，EPA署長(zhǎng)最終依舊沒(méi)有采納科學(xué)顧問(wèn)們的建議。2008年3月12日，約翰遜宣布他已經(jīng)認(rèn)真考慮了顧問(wèn)們的建議，正在把這項(xiàng)主要標(biāo)準(zhǔn)定得更加嚴(yán)格但是調(diào)整為75ppb。在一次電話新聞發(fā)布會(huì)中他說(shuō)"我履行了我的職責(zé)，遵守了法律，尊重了科學(xué)"。在EPA科研人員比較了暴露模型和進(jìn)行不確定性分析后，約翰遜在標(biāo)準(zhǔn)最終草案中解釋到"從公眾健康角度來(lái)看，感覺(jué)不到70ppb和75ppb二者之間的顯著區(qū)別"。對(duì)于約翰遜的這一觀點(diǎn)，公共健康倡議者則不以為然，并引用了EPA的分析結(jié)論加以反駁，即跟75ppb相比70ppb將意味著每年減少780人死亡、280個(gè)心臟病患者和720個(gè)哮喘病患者。
此外，這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)采用了與煤煙標(biāo)準(zhǔn)同樣的量度方式，即每天8小時(shí)的平均值和定義了同樣的級(jí)別，清潔空氣科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)建議EPA應(yīng)該改變二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的度量方法，以便更好地保護(hù)樹木、作物和其他植被在生長(zhǎng)季免受臭氧的不斷累積而造成的損害，這一建議同樣未被采納。這是因?yàn)樵跇?biāo)準(zhǔn)最終稿公示截止之前不到一周，EPA收到了來(lái)自白宮的備忘錄，上面記錄了白宮管理和預(yù)算辦公室常規(guī)事務(wù)負(fù)責(zé)人蘇珊·達(dá)德的意見，她反對(duì)改變二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的度量方法，認(rèn)為EPA僅僅考慮了植被而忽略了經(jīng)濟(jì)價(jià)值等其他方面的影響。EPA對(duì)此持反對(duì)意見，在第二天的備忘錄中，副署長(zhǎng)還為環(huán)保署的立場(chǎng)進(jìn)行了辯護(hù)。然而，就在宣布這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)最終稿的新聞發(fā)布會(huì)之前，EPA又收到了達(dá)德利的一個(gè)備忘錄，上面說(shuō)喬治·布什總統(tǒng)和她的觀點(diǎn)一致。為此，EPA官員將發(fā)布會(huì)推遲了5個(gè)小時(shí)并改寫了這項(xiàng)法令，依舊維持了原來(lái)的度量方法，使第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的水平與新的主要標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)，也即84ppb。EPA的這一行為使得這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)一頒布就遭到了科學(xué)界的強(qiáng)烈反對(duì)，認(rèn)為EPA雖然使這個(gè)健康標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，但是輕視了科學(xué)顧問(wèn)的建議，更多地考慮了白宮的偏好。有學(xué)者認(rèn)為白宮對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的控制是顯而易見的。約翰霍浦金斯大學(xué)的流行病專家林恩·高曼認(rèn)為EPA這樣的國(guó)家行政主管部門不能充分保護(hù)公眾健康就是"藐視法律"。
四、鉛標(biāo)準(zhǔn)的修訂
鉛會(huì)導(dǎo)致智力下降、腎損害及其他嚴(yán)重的健康問(wèn)題。由于美國(guó)禁止將鉛作為汽油的添加劑，并通過(guò)讓汽車裝備催化轉(zhuǎn)換器，因而在過(guò)去30年里，空氣中的鉛排放已經(jīng)下降了97%以上。空氣不再是主要鉛接觸的最常見來(lái)源，在大多數(shù)地方，水和鉛涂料是更棘手的鉛來(lái)源。然而在鋼鐵鑄造廠、銅冶煉廠、采礦作業(yè)點(diǎn)、廢物焚化爐和混凝土廠等地區(qū)，空氣中仍然存在有高濃度的鉛。此外，小型飛機(jī)仍然使用含鉛的汽油。由于環(huán)保人士提起的訴訟，法庭要求EPA于2008年9月1日之前完成新規(guī)定。2008年5月1日，EPA提出了一個(gè)新標(biāo)準(zhǔn)，即每立方米鉛含量為0.1到0.3微克，是舊標(biāo)準(zhǔn)的1/15到1/5。這是此法規(guī)30年來(lái)第一次修訂。
EPA的空氣和放射物辦公室工作人員表示，在上世紀(jì)90年代曾對(duì)舊標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行過(guò)審查，但沒(méi)有進(jìn)行修改，2007年底EPA曾設(shè)想完全廢除該標(biāo)準(zhǔn)。自然資源保護(hù)委員會(huì)的一位律師表示，該組織非常高興地看到EPA放棄了廢除該標(biāo)準(zhǔn)的行動(dòng)。但他同時(shí)也表示，在擬議的鉛含量范圍中，高端部分的0.3微克仍比美國(guó)科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)一致推薦的水平還要高。美國(guó)加州民主黨參議員、參議院環(huán)境和公共工程常設(shè)委員會(huì)主席芭芭拉·伯克瑟認(rèn)為，新標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)格，不足以保護(hù)兒童，"這一次布什政府又沒(méi)有理會(huì)科學(xué)家的意見。"鉛標(biāo)準(zhǔn)的修訂再一次證實(shí)了白宮對(duì)新標(biāo)準(zhǔn)的影響。
